История учреждения омбудсмена Латвийской Республики
Учреждение омбудсмена было создано в 1809 году в Швеции, и его главным направлением работы стало содействие справедливой деятельности полиции и суда. Само название «омбуд» тоже пришло из шведского языка, и стало международным термином, которым обозначают такого рода учреждения. Более чем через 100 лет – в 1919 году подобное учреждение было введено в Финляндии, а еще через 36 лет – в Дании. Особую популярность учреждение омбуда получило в шестидесятых годах 20 в., когда оно было введено во многих странах Европы, в Новой Зеландии, Канаде и др. странах.
Фактором, способствовавшим развитию учреждения омбуда, стала резолюция Консультативной ассамблеи Совета Европы 1972 года, в которой члены Совета Европы были призваны ввести учреждение омбудсмена. В восьмидесятые и девяностые годы 20 века такое учреждение создали также многие страны Южной Америки и Восточной Европы, в том числе соседние страны Латвии – Литва в 1995 году, а Эстония в 1999 году.
В середине девяностых годов в Латвии тоже шла дискуссия о создании учреждения, которое бы заботилось о защите прав личности. Уже сразу после восстановления независимости 4 мая 1990 года Латвия присоединилась к важнейшим документам о правах человека, а в 1994 году, в ответ на призыв состоявшейся в 1993 году в Вене Всемирной конференции ООН по правам человека, была разработана государственная программа «Защита и содействие соблюдению прав человека».
В качестве одного из вариантов в ходе дискуссии, проходившей в Сейме в 1995 году, предлагалось дополнить систему государственного управления независимым учреждением, соответствующим образцу скандинавского омбуда. Однако было признано, что к созданию такого учреждения государство не готово, и на тот момент наиболее необходимыми функциями нового учреждения были просвещение и прямое содействие соблюдению прав человека в стране. Руководствуясь этим заданием, вышеуказанной государственной программой, Парижскими принципами Организации Объединенных наций, затрагивающими статус и деятельность государственных учреждений по защите и содействию соблюдения прав человека, а также опытом подобного учреждения Австралии, в Латвии было создано Государственное бюро по правам человека (далее – ГБПЧ).
ГБПЧ было основано 18 июля 1995 года как государственное учреждение, способствующее соблюдению основных прав и свобод человека и гражданина в Латвии. В 1997 году директором ГБПЧ был избран Олафс Бруверс (Olafs Brūvers), который выполнял свои обязанности после переизбрания до 2005 года. С 2005 года до 1 января 2007 года обязанности директора исполняла заместитель директора Диана Шмите (Diāna Šmite).
ГБПЧ было самостоятельным государственным учреждением, в функции которого входило рассмотрение жалоб о любом нарушении прав человека. По сравнению с другими мировыми учреждениями омбуда, ГБПЧ можно было определить как специальный омбуд по правам человека, которому на основе Парижских принципов помимо рассмотрения жалоб также был выдан мандат на осуществление других видов деятельности. Законом о Государственном бюро по правам человека были определены три основных принципа деятельности учреждения – прием и рассмотрение индивидуальных жалоб, анализ и исследование ситуации прав человека, а также просвещение и информирование общества о правах человека.
За время своей деятельности с 1995 до конца 2006 года ГБПЧ получило и рассмотрело 48 003 жалобы жителей о возможных нарушениях прав человека. Наиболее часто лица обращались в ГБПЧ в связи с правом на жилье, социальную безопасность, гуманное отношение и уважение достоинства в местах заключения, по вопросам юридического статуса лица. Во многих случаях эти проблемы удалось решить. ГБПЧ также регулярно предоставляло свои заключения в Сейм, другие государственные и муниципальные учреждения по многим аспектам прав человека, публиковало доклады по актуальным проблемам прав человека, проводило проверки в учреждениях закрытого типа, организовало информационно-просветительские мероприятия и др.
К сожалению, на деятельность ГБПЧ отрицательно влияла нехватка ресурсов и поддержки государства. В своей речи на международной конференции, посвященной созданию учреждения омбудсмена, в декабре 2006 года тогдашний Президент страны Вайра Вике-Фрейберга (Vaira Vīķe-Freiberga) признала: «Государственное бюро по правам человека до сегодняшнего дня постоянно страдало от нехватки внимания и финансовой поддержки государства. Полтора года бюро работало без назначенного и утвержденного парламентом руководителя, поскольку политики не могли прийти к соглашению о кандидатуре, подходящей для этой должности. Будем честными – до сегодняшнего дня бюро получало поддержку, достаточную только для существования, но абсолютно недостаточную для развития, не говоря уже о том, чтобы оно конкурентоспособным вознаграждением могло привлекать способных экспертов и юристов по правам человека».
Появились и другие проблемы. Главная из них – в случаях, когда государственные и муниципальные учреждения нарушали права лица, однако это нарушение не затрагивало сферу прав человека, физические лица часто не имели возможности эффективно защищать свои права. В этих случаях не могло помочь и ГБПЧ, поскольку рассмотрение таких вопросов не входило в компетенцию ГБПЧ.
Поэтому, несмотря на учреждение и успешную деятельность ГБПЧ, в обществе постоянно поддерживалась идея создания такого органа, который параллельно обеспечению соблюдения прав человека также занимался бы введением и реализацией принципа добросовестного управления. На заседании Кабинета министров 23 декабря 1997 года в утвержденной по рекомендации Всемирного Банка Стратегии развития государственного управления до 2000 года было предусмотрено до 1999 года оценить возможности развития учреждения омбуда. Кроме того, Национальная программа интеграции Латвии в Европейский Союз 1998 года тоже однозначно выражала необходимость создания учреждения омбуда, с целью усовершенствования институционной системы государственного управления, в особенности отчетности учреждений и персонала о достигнутых результатах.
Однако реальная работа над созданием учреждения омбуда началась только в августе 2000 года, когда по инициативе Президента страны Вайры Вике-Фрейберги была создана рабочая группа по разработке концепции учреждения омбуда Латвии. Рабочей группой руководил профессор Юрис Дейфелдс (Juris Deifelds), и в ней участвовали представители Канцелярии Президента страны, Общества юристов, Конституционного суда, ГБПЧ, профессоры Латвийского Университета, юристы и представители многих общественных организаций и других учреждений. 16 января 2001 года проект концепции был предоставлен Президенту страны, и началось обсуждение этого документа.
В ответ на просьбу канцелярии Президента предоставить свою оценку разработанной концепции и необходимости учреждения омбуда в Латвии, в этот процесс были также вовлечены международные учреждения. Представительства Программы развития Организации Объединенных Наций и Организации по безопасности и сотрудничеству Европы в Латвии создали международную миссию экспертов – рабочую группу, главной задачей которой было исследование механизмов защиты прав человека в Латвии и вопросы обеспечения эффективного государственного управления.
22 мая 2001 года было опубликован доклад рабочей группы. В нем эксперты указали, что необходимо принять решение, которое бы предоставило латвийскому обществу возможность обращаться к независимому механизму надзора также в случаях плохого управления, независимо от включения в них аспекта прав человека. Были предложены три модели учреждений для достижения этой цели. Первая – могли бы существовать два отдельных учреждения: одно – для соблюдения прав человека, другое – для гарантирования ответственности обществу и обеспечения принципов добросовестного управления. Во втором варианте Латвии был предложен «секторный омбуд на базе ГБПЧ». В этой модели несколько омбудов, например, традиционный (уже упомянутый скандинавский) омбуд, омбуды по защите данных и равноправного отношения, омбуд по правам детей сохраняли независимость деятельности, однако действовали в рамках одного центрального бюро. И, наконец, третий вариант, который эксперты обозначили как рекомендуемый, предусматривал расширение правового мандата ГБПЧ, в который входили бы не только вопросы, затрагивающие права человека, но и все те, которые любым образом относятся к плохому государственному управлению.
Значительным шагом в стимулировании дискуссий стала международная конференция «Создание учреждения омбудсмена в Латвии», организованная 2 июня 2001 года с помощью вышеуказанных организаций и Информационного центра Совета министров, на которой помимо прочего также обсуждались предложения экспертов.
Руководствуясь этими рекомендациями и мнениями, высказанными во время дискуссий, учрежденная Президентом страны рабочая группа в 2002 году разработала законопроект «Закон о Бюро омбуда». Целью этого закона было создать особое государственное учреждение – Бюро омбуда, чтобы способствовать соблюдению прав человека и обеспечивать более эффективный контроль над обоснованностью и справедливостью субъектов публичного права и их должностных лиц в административных делах. Проект предусматривал создание Бюро омбуда на базе ГБПЧ, с разделением компетенции между пятью омбудами, равными в своих полномочиях: омбудом по общим правам человека; омбудом по правам детей; омбудом по самоуправлениям; омбудом по вопросам юстиции, внутренних дел и военным вопросам; омбудом по процессуальному праву. Однако эта модель подверглась критике профессионалов, поскольку разобщенное учреждение с несколькими независимыми омбудами вызывало в людях непонимание, к какому из них обращаться, а также вызывало пересечение компетенций.
В 2003 году при канцелярии Президента страны была создана новая рабочая группа, задачей которой была разработка законопроекта об учреждении омбуда (государственного омбудсмена). Рабочая группа выбрала новый институционный подход или третий вариант ранее упомянутой международной экспертной группы, предусматривая путь расширения правового мандата ГБПЧ. Проект предусматривал, что учреждением будет руководить один омбуд, имеющий широкие полномочия, в том числе полномочия возбуждать проверочные дела (в том числе по личной инициативе), право явиться на любое предприятие, организацию и учреждение, в отношении которого производится проверка, и ознакомиться с необходимыми для проверки материалами, право без особого разрешения посещать учреждения закрытого типа, свободно перемещаться по территории учреждения, посещать все помещения и встречаться наедине с лицами, которые содержатся в учреждениях закрытого типа, право выслушивать мнение ребенка без присутствия других лиц, если ребенок этого желает, право, защищая права и законные интересы лиц, подавать заявления в суд. По инициативе ГБПЧ рабочая группа поддержала идею присвоить Бюро омбудсмена право оценивать случаи, связанные с нарушением запрета на неравноправное отношение и со стороны субъектов частного права.
В течение этого срока было дано определение названия учреждения омбуда Латвии. Комиссия по терминологии Латвийской Академии наук еще ранее в качестве наиболее подходящего названия учреждения омбуда Латвии признала название Tiesībsargs (омбудсмен). В 2003 году это название утвердила и рабочая группа по разработке законопроекта об омбудсмене.
Закон об омбудсмене был принят 6 апреля 2006 года и вступил в силу 1 января 2007 года. К сожалению, вплоть до декабря 2006 года недостаточно активно шел поиск кандидатов на эту должность, поэтому на момент вступления закона в силу учреждение омбудсмена не имело утвержденного руководителя. Однако новое учреждение начало работу, поскольку в Законе об омбудсмене сказано, что омбудсмен является преемником прав и обязательств ГБПЧ, и работать в новом учреждении согласились все предыдущие сотрудники ГБПЧ.
Первая попытка утверждения омбудсмена состоялась 11 января 2007 года. На эту должность были выдвинуты два кандидата – руководитель Кафедры государственного права Юридического факультета Латвийского Университета и присяжный адвокат Ринголдс Балодис (Ringolds Balodis), а также политолог Расма Карклиня (Rasma Kārkliņa). Однако в ходе трех этапов голосования ни один из кандидатов не получил поддержку большинства Сейма. При этом, на последнем этапе за Ринголдса Балодиса проголосовали 44 депутата, а против было 47 парламентариев.
Было принято решение до 15 февраля 2007 года искать новых кандидатов, и в течение этого срока единственным кандидатом был выдвинут судья Конституционного суда Романс Апситис. 1 марта 2007 года абсолютным большинством голосов (70 голосов) он был утвержден в должности первого омбудсмена Латвийской Республики.
